中發(fā)〔2015〕33號文件明確提出：要從強化農業(yè)基礎地位、切實保護國有土地資源、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的高度，深化農墾土地管理制度改革；推進農墾土地資源資產(chǎn)化和資本化，創(chuàng)新農墾土地資產(chǎn)配置方式。湖北農墾經(jīng)過兩年來的實踐探索，對國有土地經(jīng)營體系進行了多個方面的嘗試創(chuàng)新，取得了階段性成效。
一、創(chuàng)新完善土地經(jīng)營體系
湖北農墾在總結試點成果基礎上，借鑒其他墾區(qū)成功做法，采取了以下幾種方式進行探索并完善土地經(jīng)營體系。
（一）在省級層面完善土地經(jīng)營的舉措
1.出臺新政策統(tǒng)攬全局。為貫徹落實中發(fā)〔2015〕33號文件精神，湖北省委省政府出臺了《關于進一步推進農墾改革發(fā)展的實施意見》(鄂發(fā)〔2017〕12號)，這是湖北農墾在新時期改革發(fā)展的綱領性文件。文件強調了在土地管理、土地保護、土地資產(chǎn)化資本化等方面創(chuàng)新農墾土地管理方式。
2.設立新機構完善體制。積極與省編制部門溝通，2017年12月，在湖北省農墾土地整治中心的基礎上成立了湖北省農墾國土資源科技管理服務中心，其主要職責為：組織開展農墾系統(tǒng)資源勘測、土地利用規(guī)劃編制、土地整理、土地信息系統(tǒng)建設和土地利用監(jiān)測、土地資源資產(chǎn)化資本化營運等土地資源和其他自然資源有關管理服務；具體承擔農墾系統(tǒng)農業(yè)技術推廣與服務工作。這為經(jīng)營管理保護墾區(qū)國有土地開辟了新的途徑，建立了新的體制機制。
3.制定新辦法細化措施。省國土資源廳會同湖北農墾局對農墾國有土地使用管理政策進一步梳理和完善，于2018年5月29日聯(lián)合印發(fā)《關于進一步加強農墾國有土地使用管理的通知》（鄂土資函〔2018〕488號）。這是今后一段時期農墾國有土地使用管理工作的重要依據(jù)，是維護農墾國有土地合法權益的又一銳利武器。文件中嚴明用地政策，嚴控非農建設占用農用地，確保農墾土地尤其是耕地面積不減少，質量不減退，產(chǎn)能不削弱；文件促進農墾自身用地，讓農墾國有土地資源變起來、動起來、活起來。文件創(chuàng)設優(yōu)惠政策，支持農墾土地開發(fā)利用，促進國家土地政策和項目覆蓋農場。
4.大力推進土地整治挖掘發(fā)展?jié)摿Α＝陙?，湖北農墾集中精力，爭取省國土部門大力支持，農墾土地整理項目實施總量達180多萬畝，投資總額達15 億余元，建設了一大批農田水利交通道路等基礎設施，大大提高了墾區(qū)群眾的生產(chǎn)生活水平和土地的生產(chǎn)能力。在鄂土資函〔2018〕488號文件中，也提到支持農墾開展土地整治和高標準農田建設。因地制宜推進國有農場“旱改水”工程，建設一批集中連片，水旱輪作、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的農墾高標準農田示范區(qū)。
（二）土地經(jīng)營體系探索實踐
1.規(guī)范過渡期“兩田制”經(jīng)營管理。湖北農墾在推進土地管理改革中，逐步規(guī)范國有農場國有農用地的統(tǒng)一經(jīng)營管理，“責任田”主要用于農場農工的“口糧田”?！敖?jīng)營田”實行面向市場實行公開競價發(fā)包，建立經(jīng)營面積、收費標準、承包租賃期限等與市場相適應的調節(jié)機制。同等條件下國有農場農業(yè)從業(yè)人員可以優(yōu)先承包租賃。國有農場應當與承包租賃土地的單位或個人簽訂承包租賃合同。農業(yè)職工承包租賃期限自合同簽訂之日算起不得超過法定退休年齡。農業(yè)職工達到法定退休年齡、其他人員合同承包租賃期滿，其所承包租賃的土地原則上應無條件交回發(fā)包單位，地上附作物由雙方協(xié)商處理。目前，運糧湖、清河等農場對達到法定退休年齡、領取養(yǎng)老保險金的農場職工，依據(jù)有關政策收回其承包租賃的土地，防止簡單固化承包租賃關系。近年來全省農墾已收回退休職工的承包地8.6 萬余畝。
2.多種方式推進土地適度規(guī)模經(jīng)營。各農場在推進土地適度規(guī)模經(jīng)營上進行了多樣嘗試，像遷村騰地、土地復墾、土地托管、代耕代種、股份合作、倒包返租、物業(yè)置換等多種方式優(yōu)化配置土地資源，推進土地規(guī)?；?、集約化經(jīng)營。部分國有農場、場屬企業(yè)及各類土地承包經(jīng)營主體還開展廣泛的聯(lián)合與合作，培育新型農業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。比如：五三農場從今年開始，按照每個分場年均收回2000 畝的標準，小步慢走、滾動集并土地，計劃用5年左右的時間將場內一半耕地使用權收歸農場掌控；南湖農場按每畝850 元的價格倒包返租收回土地1200 余畝用于發(fā)展高效農業(yè)；軍墾農場按等價交換原則，以畝產(chǎn)值為依據(jù)，采用1 個大棚置換3-5 畝耕地的方式，已換回5000 余畝土地的使用權；沙市農場現(xiàn)有農業(yè)用地1萬畝，農場采取農工身份買斷的辦法，以每畝1.28萬元將農業(yè)用地集并到農場手中，由農場公司化統(tǒng)一經(jīng)營。多種方式推進土地適度規(guī)模經(jīng)營的同時，培育了諸多新型農業(yè)經(jīng)營主體。去年，全省國有農場新建農業(yè)類專業(yè)公司6 個，新增家庭農場128 個，引進農產(chǎn)品龍頭加工企業(yè)67 家，建設省級農機聯(lián)盟1 個。
3.大力推進農墾國有土地確權發(fā)證。到2018年底全面完成農墾權屬清晰、無爭議國有土地使用權確權登記發(fā)證任務，是黨中央國務院和省委省政府推進農墾改革工作部署的一項限期必須完成的剛性任務。近年來，湖北省農墾局會同省國土廳和財政廳制發(fā)了文件，出臺了方案，召開了動員會，舉辦了培訓，爭取了經(jīng)費，推進了試點，開展了檢查督辦，全面打響了農墾國有土地使用權確權登記發(fā)證攻堅戰(zhàn)。截至2018年8月底，已落實經(jīng)費7115.1467萬元，47個有任務的農場，完成權籍調查面積297.58 萬畝，占任務總量的99.30%，實際完成發(fā)證面積271.46萬畝，占任務總量的90.59%，預計今年底前可全部發(fā)證到位。
4.推進土地資源資產(chǎn)化資本化。為落實“推進農墾土地資源資產(chǎn)化和資本化，創(chuàng)新農墾土地資產(chǎn)配置方式”要求，鄂土資函〔2018〕488號文件給出多種方式：一是對農墾企業(yè)改革改制中涉及的國有劃撥建設用地和農用地，可采取國有土地使用權出讓、租賃、作價出資（入股）和保留劃撥用地等方式處置。二是經(jīng)省級政府以上批準實行國有資產(chǎn)授權經(jīng)營的國有獨資企業(yè)、國有獨資公司等農墾企業(yè)，其使用的原生產(chǎn)經(jīng)營性國有劃撥建設用地和農用地，經(jīng)批準可以采用作價出資（入股）、授權經(jīng)營方式處置。三是農墾現(xiàn)有劃撥建設用地，經(jīng)當?shù)貒敛块T批準可以采取協(xié)議方式辦理有償使用手續(xù)，可以轉讓、出租、抵押。四是農墾土地已經(jīng)確權登記給農場或農墾有關企事業(yè)單位，需要劃轉給湖北農墾集團的，向稅務部門申請按照不屬于土地交易行為出具免稅證明后，可依法辦理土地使用權變更登記手續(xù)。五是湖北農墾集團在現(xiàn)代農業(yè)產(chǎn)業(yè)園等省級重大建設項目中可以開展土地一級開發(fā)。
湖北農墾國有土地資源資產(chǎn)化資本化工作已呈星火燎原之勢。龍感湖農場1600余畝新增耕地指標已列入省級平臺交易計劃，相關工作正在積極推進；人民大垸農場與聯(lián)發(fā)投合作投資6000萬元開展的土地整治耕地占補平衡項目，已被省國土廳列為試點項目大力推進，這是我省引進社會資本實施土地整理項目的首個PPP項目；五三農場開展土地資源資產(chǎn)化資本化試點，將20.5萬畝國有農用地、林地、水庫等資源進行評估，作價40億元注入湖北農谷實業(yè)集團，該集團以此進行抵押貸款，融資3億元。
5.積極推進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。按照國務院辦公廳《關于推進農村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導意見》要求，湖北農墾正在著手建設一批極具示范帶動作用的工程。擬在桐湖農場建立桐湖國家現(xiàn)代農業(yè)公園，規(guī)劃面積約3500畝，預計總投資20億元。漢南墾區(qū)在現(xiàn)代都市農業(yè)發(fā)展核心區(qū)劃定50平方公里范圍，立足墾區(qū)資源優(yōu)勢和體制機制優(yōu)勢，按照“一鎮(zhèn)兩廊三園四村五板塊”整體思路，堅持一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和生產(chǎn)、生活、生態(tài)協(xié)調發(fā)展，高水平規(guī)劃建設湘口種業(yè)小鎮(zhèn)，打造具有墾區(qū)特色的都市田園綜合體。沙市農場把農業(yè)分場（公司）轉型發(fā)展與國家現(xiàn)代農業(yè)莊園建設有機結合，將地處荊州市城區(qū)近郊的楊場分場作為國家現(xiàn)代農業(yè)莊園創(chuàng)建單位，依托莊園地處工業(yè)區(qū)的優(yōu)勢，以園內企業(yè)商務中心為平臺，以紅色革命歲月為主題，以康熙橋、丁字街為歷史文化背景，打造集生產(chǎn)、加工、經(jīng)營、觀光、娛樂、運動、住宿、餐飲、購物等生產(chǎn)、服務功能于一體的紅色現(xiàn)代化休閑度假莊園。
二、關于土地資產(chǎn)化資本化的一點思考
（一）進一步完善農用地資產(chǎn)化資本化政策及操作規(guī)程。國土資源部等八部委《關于擴大國有土地有償使用范圍的意見》（國土資規(guī)〔2016〕20號）文件指出：“國有農用地的有償使用，嚴格限定在農墾改革的范圍內。農墾企業(yè)改革改制中涉及的國有農用地，國家以劃撥方式處置的，使用權人可以承包租賃；國家以出讓、作價出資或者入股、授權經(jīng)營方式處置的，考慮農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營特點，合理確定使用年限，最高使用年限不得超過50年，在使用期限內，使用權人可以承包租賃、轉讓、出租、抵押。國家以租賃方式處置的，使用權人可以再出租。”農墾國有農用地資產(chǎn)化資本化中存在的主要問題：一是缺乏明確的法律規(guī)定。國有農用地是國有土地的一部分，但是受農業(yè)用途的限制，實踐中現(xiàn)有法律難以提供支撐。如資產(chǎn)評估、再處置等問題不宜參照國有建設用地規(guī)定；二是缺乏統(tǒng)一操作規(guī)程。各墾區(qū)在探索國有農用地資產(chǎn)化資本化的過程中，在操作方案、相關稅費等方面差異明顯。如廣西農墾局委托評估農用地價值，當時主要參照地方政府征收農村集體農用地“補償三費”的標準，結合土地分等定級情況，兼顧《農用地估價規(guī)程》規(guī)定進行的，38.3萬畝農用地評估價值僅57.8億元，折1.5萬元/畝，未能真正反映出農用地的全部價值。寧夏農墾在國有農用地作價出資入股辦理過戶手續(xù)時免征過戶契稅，而其他地區(qū)都收取一定的過戶契稅。
（二）做好土地文章，吸引資金支持。2018年2月，財政部牽頭籌建中國農墾產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，計劃規(guī)模500億元左右，主要目的是推進農墾改革發(fā)展，培育具有國際競爭力的大企業(yè)大集團，充分發(fā)揮農墾在推進農業(yè)農村現(xiàn)代化和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的骨干作用。目前，湖北農墾正在響應國家號召，大力推進農場企業(yè)化、農墾集團化改革，土地資源是農墾賴以生存的基礎和主要資源，土地資源加大保護力度和進行土地市場化運作，都需要大量資金支持。湖北農墾既要積極爭取政府資金支持，更要整合資源，挖掘內部潛力，利用自身優(yōu)勢，通過增減掛鉤、存增掛鉤、新增耕地指標交易等政策，吸引社會資本、金融資本參與農墾發(fā)展，共同建設農業(yè)領域航母旗艦。
（三）亟待建立農墾資產(chǎn)監(jiān)管信息平臺。在土地確權工作成果的基礎上，建立包括國有土地在內的農墾國有資產(chǎn)監(jiān)管平臺，加快推進農場土地資源資產(chǎn)化資本化，有效促進農墾由“管生產(chǎn)”向“管資本”轉變。應該推進農墾國有土地管理信息化建設，充分利用這次土地確權登記發(fā)證成果，結合三調數(shù)據(jù)，建立農墾國有土地資源資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，逐步形成土地權屬管理、土地利用規(guī)劃、土地整治項目建設、土地資產(chǎn)監(jiān)管的“一張圖”，實現(xiàn)信息互通、資源共享的信息化管理手段。
（四）科學整體規(guī)劃，謀劃長遠發(fā)展。隨著農墾改革深入推進，湖北農墾許多市州墾區(qū)和農場都已經(jīng)成立國有資產(chǎn)經(jīng)營管理類型的公司或企業(yè)，如2017年潛江農墾整合墾區(qū)資源要素，由6家農場籌措資本股金10億元，成立了潛江農墾資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司；漢南墾區(qū)新成立的武漢經(jīng)開農業(yè)發(fā)展投資有限公司注冊資本金8億元，逐步承接原農場所擁有的資源和資產(chǎn)；沙市農場組建發(fā)展總公司，下屬8家實體公司；八里湖農場成立了八里湖農業(yè)發(fā)展有限公司，將其作為壯大農場經(jīng)濟實力的龍頭，經(jīng)營管理農場的3.5萬畝國有土地和國有資產(chǎn)。湖北農墾需從省級層面科學統(tǒng)籌整體規(guī)劃，逐步以資本為紐帶，全面增強農墾內生動力、發(fā)展活力、整體實力。
（作者單位：湖北省農墾國土資源科技管理服務中心）
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